Hiện nay các hoạt động đầu tư xây dựng chịu sự điều chỉnh của khoảng 12 luật khác nhau và rất nhiều nghị định, nghị quyết của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thông tư hướng dẫn của các bộ ngành và hơn 20.000 tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật, từ khâu xác định chủ trương đầu tư, nhu cầu vốn, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư xây dựng và kết thúc đầu tư xây dựng đưa dự án vào vận hành khai thác. Từ đây đã đặt ra trình tự thủ tục phức tạp, chồng chéo, rườm rà…
Các thủ tục “đá nhau”
Liên quan đến hoạt động đầu tư xây dựng, riêng Bộ Xây dựng là cơ quan soạn thảo và chỉ đạo, theo dõi thực hiện 4 luật, gồm Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Kinh doanh bất động sản và Luật Nhà ở. Bộ Kế hoạch - Đầu tư (KH-ĐT) soạn thảo và chỉ đạo Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công. Bộ Tài nguyên - Môi trường (TN-MT) soạn thảo Luật Đất đai, Luật Bảo vệ TN-MT… Chính việc nhiều luật xung đột trong quy định cùng một vấn đề là nguyên nhân gây nên tình trạng xây dựng không phép, trái phép diễn ra phổ biến thời gian qua.
Như vậy, các thủ tục đầu tư xây dựng đang chi phối bởi các luật trên, chưa kể nghị định, thông tư liên quan của các luật này. Song điều quan trọng, cùng một vấn đề nhưng giữa luật nọ và luật kia có sự khác biệt trong quy định, gây nhiều khó khăn cho các đơn vị thực thi.
Thí dụ, tiêu chí phân chia dự án đầu tư giữa Luật Đầu tư và Luật Nhà ở khác nhau, khiến các cơ quan nhà nước và nhà đầu tư không xác định được phải áp dụng theo luật nào cho đúng. Chẳng hạn, thủ tục giới thiệu địa điểm xây dựng trong quy định của Luật Xây dựng, Luật Đầu tư và Luật Nhà ở không thống nhất thời điểm giới thiệu trước hay sau, khi nhà đầu tư nhận được chấp thuận chủ trương đầu tư. Theo Luật Đầu tư, địa điểm được xác định trước khi có quyết định chủ trương đầu tư. Trong khi đó, Luật Xây dựng quy định cơ quan quản lý quy hoạch xây dựng có trách nhiệm giới thiệu địa điểm đầu tư xây dựng cho chủ đầu tư khi có yêu cầu, tức không bắt buộc và không nói rõ phải có trước hay sau khi có quyết định chủ trương đầu tư.
Sự chồng chéo này khiến các địa phương có cách hiểu và vận dụng khác nhau, gây lúng túng cho nhà đầu tư. Có địa phương thực hiện thủ tục hành chính giới thiệu địa điểm trước thủ tục quyết định chủ trương đầu tư. Có địa phương lại thực hiện sau đó, và cũng có nơi đồng thời thực hiện 2 thủ tục cùng lúc, rất mất thời gian, trùng lặp không cần thiết.
Một thí dụ nữa, để xin giấy phép chứng nhận đầu tư cho dự án, Sở KH-ĐT là đầu mối tiếp nhận hồ sơ theo quy định. Nếu hồ sơ hợp lệ, 15 ngày sau sẽ có kết quả trả cho chủ đầu tư. Tuy nhiên, Sở KH-ĐT lại gửi văn bản cho chủ đầu tư yêu cầu hỏi ý kiến Sở Xây dựng, Sở Quy hoạch - Kiến trúc, Sở Tài chính, Cục Thuế, Sở TN-MT và quận, huyện có dự án. Như vậy, chủ đầu tư vẫn phải trải qua 6 cửa trên và trực tiếp tới làm việc với cả 6 đơn vị này mới giải quyết được công việc. Điều này đã khiến 1 thủ tục biến thành 5 - 6 thủ tục khác nhau; thời gian từ 15 ngày chỉ là lý thuyết, thực tế ít nhất từ 5 - 6 tháng, gây tốn kém về thời gian, tiền bạc, tiến độ triển khai dự án.
Những quy định bất nhất
Hiện nay chúng ta đang chấp nhận một nghịch lý: nhiều bộ ngành cùng tham gia quản lý một lĩnh vực với những điều luật chuyên ngành và quy định riêng biệt. Những quy định này chồng chéo khiến doanh nghiệp “không biết đâu mà lần”, như thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án xây dựng nhà ở giữa Luật Đầu tư và Luật Nhà ở; quy định đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong dự án có sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất giữa Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai… Hậu quả từ tình trạng chồng chéo, xung đột giữa các quy định pháp luật, không chỉ gây khó khăn và phiền hà cho doanh nghiệp, còn là cơ hội phát sinh nhũng nhiễu, tiêu cực.
Thí dụ, để lựa chọn nhà thầu, Luật Xây dựng tại điểm b mục 1, Điều 96 quy định chọn nhà thầu phải “có đủ điều kiện năng lực hoạt động xây dựng, năng lực hành nghề xây dựng phù hợp, có giá dự thầu hợp lý”. Trong khi điều kiện này lại không có trong Luật Đấu thầu, mà quyết định lựa chọn nhà thầu lại dựa trên chi phí, tức chọn nhà thầu có chi phí thấp nhất. Hoặc hiện đang có sự khác nhau về trình tự, thủ tục đầu tư dự án quy mô 5.000 tỷ đồng trở lên giữa Luật Đầu tư, Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Luật Xây dựng.
Việc xung đột, chồng chéo này tác động lớn đến các dự án đầu tư, không rõ trình tự để thực hiện các thủ tục, cũng như không rõ quan hệ của các đạo luật. Điều này gây ra nhiều hệ quả lớn, làm mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư, làm tăng chi phí và rủi ro đối với hoạt động kinh doanh.
Hoặc quy định tỷ lệ xây nhà ở xã hội, theo Luật Nhà ở 2014: “Tại các đô thị loại đặc biệt, loại 1, 2 và 3, chủ đầu tư xây dựng nhà ở thương mại phải dành một phần diện tích đất ở trong dự án xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây nhà ở xã hội theo quy định của Chính phủ”. Quy định này được hiểu luật không quy định cụ thể tỷ lệ diện tích đất ở của dự án để xây nhà ở xã hội mà Chính phủ quy định cho phù hợp với thực tế tình hình tại từng thời điểm. Trong khi đó, Điều 5, Nghị định 100/2015/NĐ-CP, lại buộc chủ đầu tư phải dành 20% quỹ đất để phát triển nhà ở xã hội. Như vậy, chủ đầu tư đã phải cắt 20% đất làm trường học, nếu dành thêm 20% xây nhà ở xã hội, đất kinh doanh chỉ còn 60%, trong khi họ vẫn phải đóng tiền sử dụng đất 100% diện tích?
“Lỗ hổng” của quy trình chặt chẽ?
Về nguyên tắc, luật ban hành sau được ưu tiên so với luật ban hành trước, nhưng trên thực tế, bộ ngành nào khi giải quyết công việc cũng thường viện dẫn luật của bộ ngành mình. Thế nên, tiêu cực đã xảy ra, doanh nghiệp nào “biết điều” thì cán bộ thực thi áp dụng theo điều luật có lợi, còn doanh nghiệp “không biết điều” thì áp dụng điều luật khó hơn. Không ít dự án đầu tư triển khai chậm tiến độ do không rõ các trình tự để thực hiện các thủ tục, cũng như không rõ quan hệ của các đạo luật. Hoạt động kinh doanh cũng vì thế bị tăng chi phí và rủi ro.
Một bộ luật được ban hành phải trải qua hàng chục lần dự thảo, từ cơ quan soạn thảo là các cục, vụ trong mỗi bộ ngành; sau đó qua nhiều lần đóng góp ý kiến của các chuyên gia, hiệp hội doanh nghiệp trong ngành; tiếp đó qua “bộ lọc” là Bộ Tư pháp kiểm tra, rồi các thành viên Chính phủ góp ý, sau đó tới ủy ban của Quốc hội có liên quan nghiên cứu, thẩm tra tiếp rồi mới trình ra Quốc hội thảo luận, trước khi được thông qua. Câu hỏi được đặt ra là vì sao nhiều điều luật cục bộ, chồng chéo, xung đột vẫn lọt qua quy trình làm luật rất chặt chẽ như vậy?
Theo các chuyên gia, lỗ hổng trên xuất phát từ hiện tượng “cát cứ quyền lực”, lợi ích nhóm của một số bộ ngành. Tâm lý thêm quy định này, điều kiện kia để tăng quyền quản lý cho bộ ngành mình mà không để tâm đến sự xung đột với các quy định khác đã và đang diễn ra khá phổ biến. Vấn đề này chỉ giải quyết triệt để bởi một cơ quan độc lập tiến hành rà soát, đánh giá toàn diện về thực trạng xung đột pháp luật, đưa ra các giải pháp cụ thể để sửa đổi trong các kỳ họp của Quốc hội.
Do vậy, đối với những đạo luật ban hành trong tương lai, cần giao các cơ quan có năng lực chuyên môn soạn thảo, tiến hành nghiêm túc và thực chất các khâu tham vấn, phản biện xã hội độc lập.
