Mô hình đặc khu kinh tế - thành công và thất bại

Những ưu đãi của các mô hình 

Đặc khu kinh tế (special economic zone - SEZ) hay khu kinh tế đặc biệt là sự kết hợp của ưu đãi thuế, đơn giản hóa thủ tục hải quan và nới lỏng các quy định quản lý. Ở Trung Quốc lục địa, các đặc khu kinh tế được thành lập từ tháng 5-1980. Mỗi đặc khu gồm 4 cơ quan: phát triển kinh tế, phát triển thương mại, vận tải, nông nghiệp (chủ yếu chỉ tập trung quy hoạch, tách biệt với kinh doanh). Trung Quốc có chính sách ưu đãi các loại thuế thu nhập doanh nghiệp, thu nhập cá nhân, giá trị gia tăng… thấp hơn Hồng Công khoảng 15%. Chính phủ miễn thuế xuất nhập khẩu, thuế thu nhập doanh nghiệp ngành công nghệ cao 2 năm; giảm 50% cho 8 năm tiếp theo. Doanh nghiệp mới thành lập được giảm 50% tiền thuê đất. 

Về đất đai, Trung Quốc cho phép sử dụng đất đai 70 năm, hết hạn được gia hạn. Giá thuê đất bằng 30% - 50% giá thuê nội địa. Ngoài ra, Ngân hàng Thế giới ước tính, chi phí môi trường ở Trung Quốc là khoảng 8% GDP. Để giải quyết vấn đề này, Trung Quốc đã phải thực hiện các tiêu chuẩn về môi trường khắc nghiệt, buộc các công ty áp dụng “công nghệ xanh”. 

Riêng đặc khu kinh tế Hồng Công thì có sự khác biệt, người đứng đầu đặc khu do ủy ban bầu cử lựa chọn. Các công chức khác được trưởng đặc khu bổ nhiệm hoặc cử tri bầu ra. Hồng Công lại là nơi có mức thu thuế thu nhập doanh nghiệp 17% - 18%. Tuy nhiên, chính quyền Hồng Công không thu thuế sử dụng vốn, thuế lũy tiến, miễn thuế xuất nhập khẩu (trừ sản phẩm đặc biệt). 

Đối với Hàn Quốc, Chính phủ lập ủy ban hỗ trợ khoảng 30 thành viên. Đứng đầu là thống đốc, toàn quyền các lĩnh vực, ngoại trừ quốc phòng và ngoại giao. Hàn Quốc chủ trương miễn thuế thu nhập doanh nghiệp 3 năm, đối với doanh nghiệp nước ngoài miễn 5 năm, sau đó giảm 50% trong 2 năm tiếp theo. Thuê đất 50 đến 100 năm thì được miễn thuế 10 - 15 năm, sau đó có thể giảm 50% - 100% tiền thuê. Doanh nghiệp được trợ cấp 10% khi đầu tư vào văn hóa, công nghệ thông tin, trợ cấp 50% tiền thuê đất khi hỗ trợ đào tạo lao động… 

Thành công 

Thành công lớn nhất có thể kể đến là SEZ ở Hồng Công, được thiết lập vào năm 1980, sau này được gọi với cái tên “Phép màu Thâm Quyến”, đã biến một làng chài ở Đông Nam Trung Quốc thành một khu công nghiệp hùng mạnh trong vòng 3 thập niên. Đây là nơi để các lãnh đạo Trung Quốc thử nghiệm các chính sách cải tổ kinh tế một cách thận trọng, trước khi áp dụng đại trà trên cả nước. Mô hình Thâm Quyến đã thu hút hàng ngàn nhà đầu tư nước ngoài. Các chính sách được thử nghiệm tại đây đã nhân rộng đến nhiều thành phố khác của Trung Quốc. 

Theo ADB nhận định, thành công của Thâm Quyến phần lớn là do khả năng tạo ra những gì mà các nhà kinh tế gọi là “liên kết giữa lạc hậu và chuyển tiếp” với nền kinh tế trong nước. Điều này có nghĩa là mỗi nhà đầu tư nước ngoài đã tận dụng ưu đãi thuế của Thâm Quyến và cơ sở hạ tầng để xuất khẩu, có các công ty Trung Quốc cung cấp hàng hóa và làm dịch vụ trung gian, đảm bảo rằng SEZ không phải là một cửa hàng tự do độc lập, mà là một phần không thể thiếu của công nghiệp hóa khu vực. Đổi lại, khu vực này được chuyển giao công nghệ và phát triển kỹ năng.

Những SEZ của Bangladesh chuyên về ngành may mặc cũng là một mô hình thành công không kém. Các SEZ này hoạt động hiệu quả nhất khi tập trung sản xuất những mặt hàng có hàm lượng giá trị gia tăng ở mức tương đối thấp và có tác động lớn nhất khi hàng rào thuế cao.

  Ở Hàn Quốc, nếu chỉ dựa vào những ưu đãi về tài chính để có thể giúp một đặc khu phát triển mạnh hơn so với các vùng xung quanh thì không đủ bền vững. Các SEZ thành công nhất của Hàn Quốc đều gắn kết chặt chẽ với nền kinh tế trong nước. Chính phủ nước này đã có nhiều tiến bộ trong việc thúc đẩy mối liên kết bền vững giữa các doanh nghiệp trong SEZ và các nhà cung cấp trong nước.

Bài học từ những thất bại  Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe khẳng định, các SEZ chiến lược sẽ nằm trong lộ trình cải tổ kinh tế của ông. Tuy nhiên, cơn sốt SEZ cho thấy các chính phủ đã quá chủ quan khi xem nó như là một giải pháp vừa dễ làm vừa dễ thành công. Chỉ cần xác định một khu vực đất đai nào đó, xác định ưu đãi về thuế và thế là cho rằng các khu vực túng quẫn hoặc các ngành công nghiệp gặp khó khăn được phục hồi một cách thần kỳ. Thực tế, mọi thứ không dễ dàng như vậy. Trong khi Chính phủ Ấn Độ gọi các SEZ đầy tham vọng của họ là “mang tính cách mạng” thì họ đã chứng kiến hàng trăm SEZ thất bại, trong đó có hơn 60 khu ở bang Maharashtra chỉ trong vài năm gần đây.  Sự thất bại của mô hình SEZ ở Thái Lan là thành lập khoảng 10 SEZ dọc theo biên giới đất nước, giáp với các nước láng giềng như Myanmar, Lào, Campuchia và Malaysia. Chính phủ Thái Lan vin vào ít nhất 2 lý do để đặt các khu vực tại biên giới. Thứ nhất, họ muốn hỗ trợ các doanh nghiệp vừa và nhỏ của Thái Lan bằng cách cung cấp cho họ mối đầu tư liên tục từ các nước láng giềng. Thứ hai, khu công nghiệp tổ chức ở các khu vực biên giới sẽ giúp giải quyết những vấn đề như lao động bất hợp pháp và buôn lậu sản phẩm nông nghiệp từ các nước láng giềng. Tập đoàn quốc gia và đa quốc gia đầu tư vào các SEZ sẽ nhận được sự hỗ trợ rộng rãi của chính phủ, như ưu đãi về thuế và hỗ trợ đầu tư “một cửa”. Các khu công nghiệp tập trung vào 13 lĩnh vực cụ thể, được khuyến khích khác nhau trong từng khu vực. Tổng kế hoạch ngân sách cho các khu công nghiệp trong giai đoạn 2015 và 2019 là khoảng 1 tỷ USD, trong đó cơ sở hạ tầng chiếm một phần đáng kể. Tuy nhiên, bất chấp những ưu đãi này, các SEZ đã không thể thành công trong việc thúc đẩy đầu tư mới ở Thái Lan. Một phần do cả nhà đầu tư Thái Lan và nước ngoài vẫn đang lựa chọn đầu tư theo các kế hoạch khác. Kể từ khi bắt đầu cải cách năm 2015, tổng số đơn xin hưởng lợi ích đầu tư SEZ rất thấp so với tổng số đơn đăng ký đầu tư các hạng mục khác - ít hơn 1% tổng số chứng nhận đầu tư trong nước. Một vấn đề phải đối mặt với các khu kinh tế tự do là sự gia tăng đáng kể giá đất kể từ năm 2015 do các chủ đầu tư và chủ doanh nghiệp đầu cơ. Khi các nhà đầu tư phàn nàn về giá đất, chính phủ cố gắng giải quyết vấn đề bằng cách mở rộng các khu vực SEZ. Ngoài ra, tình trạng cơ sở hạ tầng trong 10 khu SEZ cũng không được quan tâm bình đẳng. Trong những năm trước, mức độ phát triển ở từng khu vực phụ thuộc vào khối lượng thương mại qua biên giới. Điều này có nghĩa là một số SEZ đòi hỏi nhiều cải tiến về cơ sở hạ tầng cơ sở và thủ tục hải quan.

Tuy nhiên, một số SEZ, ví dụ Mukdahan (giáp với Lào) và Sa Kaeo (giáp biên giới Campuchia), rất yên tĩnh và nhận được rất ít sự quan tâm từ các nhà đầu tư trong những năm đầu. Các ưu đãi đầu tư trong các khu kinh tế tự do không khác biệt đáng kể. Các nhà đầu tư có thể không thấy một biên lợi nhuận lớn trong việc lắp đặt các nhà máy mới của họ ở các khu vực xa xôi - cách xa thủ đô Bangkok. Các SEZ cũng phải đối mặt với những vấn đề môi trường. Mặc dù chính sách thúc đẩy sản xuất thân thiện với môi trường, các ưu đãi về thuế cho phép khấu trừ kép chi phí vận chuyển, điện và nước trong 10 năm, nhưng họ vẫn cho rằng, những chính sách như vậy tạo ra rất ít động lực để các công ty chú ý đến các vấn đề về môi trường, tiết kiệm tiền điện và nước của họ. 

Chính sách khuyến khích các ngành công nghiệp đòi hỏi nhiều lao động cũng mâu thuẫn với các chính sách đầu tư và kế hoạch phát triển quốc gia khác - vốn khuyến khích các ngành công nghiệp đòi hỏi nhiều vốn và công nghệ cao. Hơn nữa, thu hút lao động có tay nghề thấp và có giá rẻ từ các nước láng giềng đã dẫn đến xung đột lợi ích khi người dân địa phương tìm được việc làm trong các SEZ.

Một lý do quan trọng nữa là các khoản ưu đãi để thu hút nhà đầu tư kéo theo sự méo mó bên trong các nền kinh tế. Các đặc khu đang ngày càng trở thành nơi ẩn náu của hoạt động rửa tiền, chẳng hạn như việc lập các hóa đơn khống trong xuất khẩu. Một vấn đề phổ biến là thất bại trong việc hiệu chỉnh các ưu đãi. Thay vì thúc đẩy các cụm công nghiệp như Thâm Quyến, nhiều khu vực đã trở thành những vùng đất ít liên kết với nền kinh tế trong nước.

Các vấn đề khác bao gồm: vị trí kém và kết nối giao thông hạn chế với các điểm đến thương mại lớn, quản lý và quy hoạch kém, môi trường kinh doanh kém cho dù hô hào thủ tục một cửa. Một số vị trí chỉ đơn giản là quá nhỏ để cho phép các nền kinh tế có quy mô và phạm vi lớn. Những bài học thất bại của các SEZ Trung Quốc ở châu Phi cho thấy, các đặc khu cần được kết nối với thị trường toàn cầu.