Trọn vẹn ngày làm việc hôm nay, 15-8, được dành để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội nghe và góp ý cho Báo cáo giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao” (BOT).
BOT, thành quả và bất cập
Theo dự thảo Báo cáo giám sát được trình bày tại phiên họp, thời gian qua, hơn 171 nghìn tỷ đồng đã được huy động để đầu tư 58 dự án theo hình thức xây dựng – vận hành – chuyển giao (BOT), trong đó có 57 dự án BOT giao thông có tổng mức đầu tư gần 170 nghìn tỷ đồng và 50 dự án trong số này đã được đưa vào khai thác; góp phần cải thiện đáng kể dịch vụ giao thông, nâng cấp kết cấu hạ tầng, qua đó thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội của đất nước và các địa phương.
Đó là những thành quả rất đáng ghi nhận từ việc triển khai thực hiện chủ trương chính sách của Đảng về huy động nguồn lực ngoài ngân sách cho phát triển kết cấu hạ tầng nói chung và hạ tầng giao thông theo hình thức BOT nói riêng.
Bên cạnh đó, thực tế cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế cần được nhận diện, chỉnh đốn. Đó là công trình có khiếm khuyết về chất lượng, trình tự thực hiện thủ tục đầu tư chưa chặt chẽ; lạm dụng chỉ định thầu nhà đầu tư…; đặc biệt là tình trạng lộn xộn trong vấn đề thu phí. Thông tư số 159/2013/TT-BTC ngày 14/11/2013 của Bộ Tài chính còn có khoảng trống. Có một số trạm thu phí mặc dù đã được các cơ quan nhà nước và địa phương thực hiện đúng quy định khi lập trạm nhưng khi đưa vào hoạt động vẫn còn có những phản ứng trái chiều của người dân do khoảng cách giữa các trạm trên cùng tuyến đường hoặc vị trí đặt chưa hợp lý.
Mặc dù Luật Đầu tư công và Luật Đầu tư đã có quy định về hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP), trong đó có BOT, nhưng còn rất chung chung. Ngoài ra, còn rất nhiều quy định khác buộc nhà đầu tư phải tuân thủ, nằm rải rác ở nhiều luật chuyên ngành.
Chẳng hạn, về góp vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp dự án, trong khi Luật Doanh nghiệp 2014 yêu cầu doanh nghiệp góp đủ vốn chủ sở hữu trong vòng 90 ngày, kể từ ngày được cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp thì Nghị định số 15/2015/NĐ-CP lại quy định doanh nghiệp góp vốn chủ sở hữu theo tiến độ dự án. Về quyền định đoạt của doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp công nhận và bảo hộ tài sản, vốn đầu tư hợp pháp của doanh nghiệp, đồng nghĩa với việc doanh nghiệp có quyền định đoạt phần vốn chủ sở hữu của mình, song Nghị định số 15 lại quy định việc chuyển nhượng vốn chủ sở hữu trong dự án BOT phải được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước chấp nhận.
Ngoài ra, nhiều văn bản quy định không cụ thể, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, gây rất nhiều khó khăn cho nhà đầu tư. Ví dụ việc xét bồi hoàn cho chủ đầu tư (do giải phóng mặt bằng chậm, do lạm phát…) hiện đang được thực hiện theo các quy định khác nhau của nhiều văn bản do nhiều cơ quan ban hành, dẫn đến phát sinh tranh chấp. Tỷ suất lợi nhuận của dự án cũng chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể; dẫn đến tình trạng áp dụng không thống nhất.
Với nhà đầu tư nước ngoài, cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với rủi ro trong quá trình thực hiện dự án cũng chưa đầy đủ, trong khi xếp hạng tín nhiệm của Việt Nam chưa cao.
Bên cạnh đó, cơ chế giải quyết tranh chấp, đặc biệt là với các hợp đồng có nhà đầu tư, nhà thầu quốc tế tham gia, cũng chưa đủ minh bạch và tin cậy. Cũng theo quy định hiện hành, lộ trình tăng phí chỉ là tạm tính và sẽ được các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định điều chỉnh 3 năm một lần, tùy điều kiện thực tế. Quy định như vậy tiềm ẩn nhiều rủi ro cho nhà đầu tư và ngân hàng cung cấp tín dụng (trong trường hợp mức phí và lộ trình tăng phí không được chấp thuận như phương án ban đầu)…
Hài hoà lợi ích 3 bên
Bản chất của dự án BOT là do chưa thể bố trí đủ vốn đầu tư cho các nhu cầu công cộng nên nhà nước nhượng quyền đầu tư và khai thác công trình cho nhà đầu tư trong một thời hạn nhất định. Từ thực tế giám sát, Đoàn giám sát đã đưa ra nhiều kiến nghị hoàn thiện khung chính sách theo hướng hài hoà trách nhiệm – nghĩa vụ - quyền lợi của các bên.
Nhà nước cũng cần có quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; trách nhiệm, nghĩa vụ của các bên liên quan.
Từ góc nhìn nhà đầu tư, cần xây dựng chính sách phân bổ các rủi ro của dự án một cách hợp lý, có thể thông qua các đơn vị/ trung tâm chuyên trách về lĩnh vực phân bổ rủi ro nhằm xem xét, theo dõi và tư vấn cho các chủ đầu tư dự án. Đối với nhà đầu tư quốc tế, cần nghiên cứu sửa đổi quy định về bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo đảm cân đối nguồn ngoại tệ, cân đối nguồn lực nhà nước tham gia vào các dự án BOT.
Bên cạnh đó, chính sách về đầu tư và ưu đãi đầu tư cũng cần tiếp tục hoàn thiện, đặc biệt là chính sách về phí sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức xã hội hoá, giá dịch vụ theo hướng tiếp cận thị trường và thông lệ quốc tế…
Trước các vấn đề đặt ra như vậy, Đoàn giám sát cho rằng việc cấp thiết hiện nay là xây dựng một luật về đối tác công – tư, trong đó có hình thức BOT, để thoả mãn được lợi ích của cả 3 chủ thể tham gia.
