Hội thảo khoa học quốc tế: Khai thác thủy sản bền vững, có trách nhiệm

PGS-TS Ngô Hữu Phước, giảng viên Luật Quốc tế, Khoa Luật - Kinh tế, Trường ĐH Kinh tế - Luật

PHÓNG VIÊN: Thưa ông, hiện nay khung pháp lý của Việt Nam và quốc tế về quy định việc đánh bắt, khai thác thủy sản như thế nào? 

PGS-TS NGÔ HỮU PHƯỚC: Nhằm bảo tồn nguồn lợi thủy sản và xây dựng nghề cá quốc tế bền vững, ngày 31-10-1995, Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực quốc tế (FAO) đã ban hành Bộ quy tắc ứng xử về nghề cá có trách nhiệm. Trên cơ sở đó, ngày 2-3-2001, FAO đã ban hành Kế hoạch hành động quốc tế ngăn chặn, giảm thiểu và loại trừ các hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) - đây là văn kiện quốc tế đầu tiên ghi nhận khái niệm và nội hàm của IUU một cách đầy đủ và toàn diện nhất. Theo đó, IUU fishing gồm 3 nhóm hành vi “đánh bắt bất hợp pháp”, “đánh bắt không báo cáo” và “đánh bắt không theo quy định”.

Tiếp nhận xu hướng phát triển của pháp luật quốc tế về phòng ngừa, xác định và loại bỏ IUU nhằm xây dựng nghề cá bền vững, có trách nhiệm, ngày 21-11-2017 Quốc hội khóa XIV đã ban hành Luật Thủy sản, có hiệu lực từ ngày 1-1-2019. Luật Thủy sản 2017 là đạo luật lần đầu tiên của Việt Nam quy định về “khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo, không theo quy định” (gọi tắt là “khai thác thủy sản bất hợp pháp”) là hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thủy sản tại khoản 6 Điều 7. Sau đó, Điều 3 Nghị định số 26/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thuỷ sản định nghĩa 3 hành vi “Khai thác thủy sản bất hợp pháp”, “Khai thác thủy sản không báo cáo” và “Khai thác thủy sản không theo quy định” tương tự như định nghĩa về IUU theo quy định của FAO. Điều 60 của Luật Thủy sản 2017 xác định 14 hành vi khai thác bất hợp pháp. 

Luật Thủy sản 2017 cũng quy định các chế tài đối với hành vi IUU. Cụ thể, tổ chức, cá nhân vi phạm tùy mức độ vi phạm có thể bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Bộ luật Hình sự của Việt Nam xem hành vi “hủy hoại nguồn lợi thủy sản”, là tội phạm, quy định tại Điều 242 với hình phạt cao nhất là 10 năm tù, phạt tiền cao nhất với cá nhân là 1 tỷ đồng và pháp nhân là 5 tỷ đồng. 

Ông có thể chia sẻ những tác động tiêu cực của việc đánh bắt thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định?

Một là, đánh bắt IUU là hành vi xâm phạm quyền chủ quyền về kinh tế của quốc gia ven biển. Theo UNCLOS, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền về kinh tế trên vùng tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa được quốc gia ven biển cho phép. Do vậy, tàu thuyền nước ngoài chỉ có thể đánh bắt trong các vùng biển này khi được quốc gia sở tại cho phép. 

Hai là, IUU tác động tiêu cực đến chính trị - xã hội trong nước và quan hệ quốc tế. Cụ thể, IUU là tác nhân gây ra tình trạng đói nghèo tại các cộng đồng dân cư ven biển, buộc ngư dân đánh cá nhỏ lẻ phải thực hiện hoạt động đánh bắt IUU vì họ không thể tiếp tục cuộc sống bằng các hình thức kiếm sống lương thiện khác... Theo Worldfish, hơn 400 triệu người phụ thuộc rất nhiều vào cá để làm thức ăn, đặc biệt là các quốc đảo nhỏ, Bangladesh, Ghana và ở hạ lưu sông Mê Công. Đồng thời, khoảng 400 triệu người trực tiếp tham gia đánh bắt thủy sản và hoạt động này ước tính hỗ trợ hơn 500 triệu người sinh kế bằng ngành đánh bắt và nuôi trồng thủy sản, đóng góp vào tổng sản phẩm quốc nội (GDP) khoảng 0,5-2,5% và có thể vượt quá 7% ở một số quốc gia. 

Ba là, tác động tiêu cực đến kinh tế và thương mại quốc tế. Đối với Việt Nam, thẻ vàng của Ủy ban châu Âu (EC) đã khiến thủy sản xuất khẩu sang thị trường EU sụt giảm liên tục từ năm 2017 đến nay. So sánh kết quả xuất khẩu giai đoạn 2017-2019, sau 2 năm chịu tác động từ thẻ vàng IUU, kim ngạch xuất khẩu thủy sản sang thị trường các nước EU giảm 12%, tương đương 183,5 triệu USD. Theo đó, tổng kim ngạch xuất khẩu các mặt hàng thủy sản giảm trên 10% sau 2 năm, tương đương giảm 43 triệu USD, trong đó, bạch tuộc giảm mạnh nhất 37%, nhuyễn thể hai mảnh vỏ giảm 11%, cá ngừ giảm gần 2%, cua giảm 11%. Xu hướng giảm tiếp tục kéo dài vào năm 2020, đặc biệt do bị tác động kép bởi dịch Covid-19, thẻ vàng và Brexit, xuất khẩu thủy sản sang thị trường này giảm 5,7% so với năm 2019. Nếu bị phạt thẻ đỏ, ước tính ngành thủy sản Việt Nam sẽ tổn thất 480 triệu USD mỗi năm.

Bốn là, IUU tác động tiêu cực đến nguồn tài nguyên sinh vật biển, nguy cơ lớn nhất làm mất cân bằng hệ sinh thái, đa dạng sinh học và nguồn tài nguyên sinh vật biển. 

Chúng ta cần có những giải pháp nào để ngăn chặn và loại bỏ IUU?

Ở tầm vĩ mô, thứ nhất, cần rà soát nội dung của các công cụ pháp lý tự nguyện của FAO để xây dựng Bộ quy tắc Nghề cá có trách nhiệm của Việt Nam. Từ năm 1995 đến nay, FAO đã ban hành Bộ quy tắc ứng xử về nghề cá có trách nhiệm năm 1995; IPOA-IUU năm 2001; Hướng dẫn Quốc tế của FAO về quản lý nghề cá biển sâu ở vùng biển cả và bảo vệ các hệ sinh thái biển dễ bị tổn thương năm 2008; Hướng dẫn Tự nguyện về hoạt động của quốc gia treo cờ (VGFSP năm 2014); Hướng dẫn Tự nguyện của FAO về các đề án tài liệu đánh bắt (VGCDS năm 2017). Đây là những văn kiện quốc tế có tính tự nguyện, không có giá trị pháp lý ràng buộc nhưng chúng là “một bước đột phá thực sự” để chống lại việc đánh bắt IUU.

Thứ hai, phải sửa đổi, bổ sung Bộ Luật Hình sự hiện hành. Theo quan điểm của chúng tôi, việc thiếu vắng tội danh “khai thác thủy sản bất hợp pháp” trong Bộ luật Hình sự là một trong những nguyên nhân làm chủ thể khai thác thủy sản bất hợp pháp có tâm lý “nhờn luật” vì các chế tài đối với hành vi này chưa thật nghiêm khắc, chỉ là xử phạt vi phạm hành chính. 

Thứ ba, cần xây dựng Luật Khai thác thủy sản trên biển hoặc Luật Nghề cá. Thứ tư, nghiên cứu gia nhập Hiệp định Thúc đẩy tuân thủ các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý thực hiện bởi tàu cá tại vùng biển quốc tế năm 1993. 

Đối với các quốc gia trong khu vực Biển Đông, cần chú ý là cùng với việc ký kết Hiệp định phân định lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa ở Vịnh Bắc Bộ, Việt Nam và Trung Quốc đã ký kết Hiệp định Hợp tác nghề cá ngày 25-12-2000, cả hai hiệp định đều có hiệu lực vào 30-6-2004. Tuy nhiên, đến ngày 30-6-2020, Hiệp định hợp tác nghề cá Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc đã hết hiệu lực. Điều này đồng nghĩa với việc vùng đánh cá chung và vùng đệm cho tàu cá nhỏ mà tàu cá, ngư dân mỗi bên vẫn ra vào hoạt động khi được cấp giấy phép đánh bắt trong 16 năm qua không còn tồn tại. Vì vậy, hai nước cần nhanh chóng đàm phán về cơ chế hợp tác mới để bảo đảm hoạt động nghề cá ổn định của hai nước ở khu vực Vịnh Bắc Bộ...