Tại hội thảo về cơ chế đầu tư BT (xây dựng – chuyển giao) do Kiểm toán Nhà nước tổ chức sáng nay 19-10, nhiều nhà quản lý, chuyên gia nhận định, dù ít vấp phải phản ứng từ dư luận như dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) do người dân không phải bỏ tiền túi một cách trực tiếp để thanh toán nhưng hình thức đầu tư BT là rất dễ bị bóp méo, biến tướng do thiếu công khai, minh bạch vì lợi ích nhóm, những khoản lợi sinh lời vô cùng lớn từ cơ hội sở hữu những mảnh đất đắc địa.
Nhiều hệ lụy
Trong hợp đồng BT, sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước và Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán theo thỏa thuận trong hợp đồng. Dự án BT cũng được sử dụng với tên gọi là dự án “đổi đất lấy hạ tầng”.
Theo GS-TSKH Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường và TS Phạm Quang Tú, Tổ chức Oxfam, cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” được coi là sáng kiến của Bà Rịa – Vũng Tàu từ nửa đầu những năm 1990.
Vấn đề trung tâm ở đây là giá trị đánh đổi như thế nào. Cụ thể, giá trị con đường hay công trình hạ tầng nói chung được xây dựng do định giá, quyết toán, kiểm toán ra sao kể cả kiểm toán kỹ thuật để xác định chất lượng hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án.
Đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất ở đã có con đường hay chưa có con đường.
Tương tự như vậy, đất để thực dự án xây dựng nhà ở, khu đô thị được tính giá ra sao. Tuy nhiên, do tất cả phần giá trị của hạ tầng và giá trị đất đai đem “đổi chác” hoàn toàn mù mờ, chưa có quy định để đảm bảo minh bạch, nhất quán trong thực thi. Thế nhưng hình thức này được các địa phương đua nhau áp dụng và sau đó được đưa vào Luật sửa đổi bổ sung Luật Đất đai năm 1998. Song độ mù mờ vẫn xảy ra và hệ quả nhiều lãnh đạo tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu bị kỷ luật sau thanh tra vì tham nhũng.
Dự án đường kết nối vào cầu Phú Mỹ được đầu tư bằng hình thức BT. Ảnh: CAO THĂNG Đến năm 2007, một số nhà đầu tư đã đề xuất hình thức dự án BT và được một số địa phương chấp thuận. Tuy nhiên, dự án BT chỉ là hình thức mới phủ lên nội dung cũ “đổi đất lấy hạ tầng”, là “bình mới rượu cũ”. Các nhà quản lý và nhà đầu tư vi phạm Nghị định 181 nhưng dự án vẫn được thực hiện và không ai bị quy là vi phạm pháp luật.
Tại Hà Nội, báo chí cũng đã thông tin về 2 dự án BT có biểu hiện nhiều sai phạm. Thứ nhất là dự án BT xây dựng đường trục phía nam Hà Nội do Cienco 5 làm chủ đầu tư với 41 km đường, mặt cắt đường 40 m, 4 làn xe, từ ngã ba Kiến Hưng (Hà Đông) tới Pháp Vân - Cầu Giẽ (Thường Tín). Nhà nước sẽ trả cho nhà đầu tư các khu đất để phát triển khu đô thị mới Thanh Hà và Mỹ Hưng.
Sau 9 năm thực hiện thì mới chỉ xây dựng được 12 km đường. Đất đai cho phát triển khu đô thị mới Thanh Hà và Mỹ Hưng đã được giao cho chủ đầu tư và chủ đầu tư đã bán đất Thanh Hà cho chủ đầu tư khác.
Thứ hai là dự án Nhà máy xử lý nước thải Yên Sở do Gamuda Land thực hiện theo hình thức BT. Kiểm toán Nhà nước đã vào cuộc và đã phát hiện nhiều sai phạm, đó là chất lượng nhà máy yếu kém, cam kết hợp đồng gây thất thoát ngân sách nhà nước.
Vừa qua, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành thanh tra 15 dự án BT trên địa bàn Hà Nội thì chỉ có tới 14 dự án là chỉ định thầu, nhiều nhà đầu tư yếu kém và cả 15 dự án BT này đều có sai phạm ở mức độ khác nhau.
Vào quý 1-2017, khi Chính phủ đưa ra nhiều quyết định kiểm soát chặt chẽ các dự án BOT, nhiều nhà đầu tư đã thể hiện ý định không đề xuất các dự án BOT mà chuyển sang đề xuất các dự án BT.
“BT đang trở thành mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng, do cơ chế xin – cho, thiếu minh bạch”, ông Tú nói.
TS Hồ Đức Phớc, Tổng Kiểm toán Nhà nước cũng cho rằng, bất cập của BT là do công tác lựa chọn nhà đầu tư không cạnh tranh, hầu hết chỉ định thầu. Hệ quả là không phát huy tốt nhất được nguồn lực xã hội. Nhiều nhà đầu tư tại thời điểm được thẩm định, đánh giá và lựa chọn để thực hiện dự án có năng lực tài chính hạn chế, không đảm bảo năng lực và thiếu kinh nghiệm quản lý.
Nhà đầu tư yếu kém không đảm bảo tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện, phải gia hạn hợp đồng, làm phát sinh tăng chi phí đầu tư và không hoàn thành đúng tiến độ để đảm bảo phục vụ các mục tiêu cấp bách, kịp thời như chủ trương đề ra ban đầu.
Theo PGS-TS Nguyễn Đình Hòa, Phó Giám đốc Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán (Kiểm toán Nhà nước), BT là một giao dịch đầu tư - thương mại điển hình phi thị trường và lợi ích nhóm. Dự án BT về bản chất là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay thanh toán sau.
Mặc dù là hoạt động mua - bán nhưng lại không theo cơ chế thị trường, bởi bên mua - Nhà nước không có sản phẩm cùng loại để có điều kiện lựa chọn và bên bán không có ai để phải cạnh tranh trực tiếp trong chào giá cạnh tranh mà lâu nay hầu như chỉ “một mình một chợ”.
Do thiếu tính công khai dẫn đến các thông tin cần thiết về chủ trương đầu tư, các dự án, lĩnh vực cần kêu gọi đầu tư không được công bố rộng rãi để kêu gọi đa dạng các thành phần kinh tế tham gia, hạn chế số lượng các nhà đầu tư tiềm năng có thể tham gia vào các dự án, giảm tính minh bạch và cạnh tranh công bằng.
Nhà nước “thiệt thòi” những gì?
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư đã được ban hành, trong đó có 5 nội dung liên quan tới dự án BT được quy định.
Tuy nhiên, theo ông Đặng Hùng Võ và Phạm Quang Tú, phân tích sâu hơn về khía cạnh chi phí - lợi ích, có thể thấy có nhiều bất lợi cho Nhà nước khi thực hiện nghị định này.
Thứ nhất, việc giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi hoàn thành công trình hạ tầng là không phù hợp vì cơ chế Nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho nhà đầu tư lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn.
Thứ hai là không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng và định giá giá trị công trình hạ tầng và định giá khu đất để trả cho nhà đầu tư là một khoảng trống pháp luật rất lớn.
Thứ ba, vấn đề quản lý giá trị trao toàn quyền cho Bộ Tài chính là một cơ chế quản lý gắn với nguy cơ tham nhũng rất cao.
Thứ tư, Nghị định 15 khẳng định hợp đồng BT là căn cứ chủ yếu để hai bên Nhà nước và nhà đầu tư thực hiện mà không có quy định cụ thể về loại hợp đồng này cũng là một khoảng trống lớn về pháp luật.
Về nguyên tắc, đất đai trả cho nhà đầu tư chỉ được thực hiện sau khi công trình hạ tầng đã được hoàn thành, nghiệm thu về chất lượng, quyết toán tài chính và kiểm toán độc lập vì lúc đó mới biết rõ giá trị cụ thể.
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP cho phép thực hiện ngay trong lúc đang triển khai xây dựng công trình hạ tầng tùy thuộc vào thỏa thuận giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư dự án BT.
Quy định như vậy chứa đựng nguy cơ tham nhũng rất lớn và khả năng thất thoát tài sản đất đai hoàn toàn có thể xẩy ra trên thực tế. Hơn nữa, việc trả đất đai cho nhà đầu tư dự án BT trước khi hoàn thành công trình hạ tầng thì tại sao không đấu giá đất để lấy tiền xây dựng công trình hạ tầng?
ThS Trương Hải Yến, Phó Vụ trưởng Vụ Tổng hợp (Kiểm toán Nhà nước), qua kiểm toán 21 dự án đầu tư xây dựng theo hình thức hợp đồng BT cho thấy cơ chế, chính sách và thực tế triển khai thực hiện dự án BT còn khá nhiều bất cập, hạn chế.
Đó là chỉ định thầu, giảm sự cạnh tranh trong lựa chọn nhà đầu tư và tiềm ẩn rủi ro chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án; quy định về thời điểm giao đất để thanh toán dự án BT và thời điểm giao dự án BT còn bất cập, không rõ ràng dẫn đến việc thanh toán dự án BT bằng quỹ đất không đảm bảo nguyên tắc ngang giá...
Cũng theo bà Yến, theo Nghị định 15: “Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần như sau: Đối với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 15% của phần vốn này; Đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10% của phần vốn này”.
Phần vốn vay của nhà đầu tư được tính lãi theo quy định, với lãi suất tối đa huy động bằng 1,3 lần lãi suất trái phiếu Chính phủ, dẫn đến thực chất gần như toàn bộ dự án (khoảng 85%) là vốn của Nhà nước hoặc là vốn của Nhà nước đi vay với mức lãi suất cao hơn lãi suất Nhà nước huy động để đầu tư thực hiện dự án.
"Điều này cho thấy, việc thực hiện dự án BT không thực sự giảm gánh nặng cho ngân sách“, bà Yến nói.
