Mô hình ấp ủ nhiều năm
Để nâng cao hiệu quả, hiệu lực của nền hành chính địa phương, nhất là đối với những siêu đô thị như TPHCM, từ hơn 10 năm trước TP đã chủ trương nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý CQĐT với 3 mục tiêu:
(1) Nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước trên địa bàn, phù hợp với đặc điểm tính chất của đô thị và điều kiện vận hành của cơ chế kinh tế thị trường, xu hướng hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế.
(2) Phát huy được tính năng động, sáng tạo của người dân; nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan công; huy động cao nhất mọi nguồn lực cho sự phát triển bền vững, thúc đẩy việc hình thành đô thị văn minh, hiện đại, tạo sự công bằng trong hưởng thụ các dịch vụ đô thị.
(3) Xây dựng bộ máy quản lý hành chính chuyên nghiệp, đội ngũ công chức mẫn cán với công vụ, hình thành bộ máy hành chính mang tính chất phục vụ cho lợi ích chính đáng của người dân, doanh nghiệp, với chức năng nhà nước cung cấp dịch vụ công.
Tuy nhiên, do vướng mắc quá nhiều Hiến pháp và pháp luật lúc bấy giờ, Trung ương chỉ cho làm thí điểm phần nội dung tổ chức HĐND và UBND (thường gọi là bỏ HĐND cấp quận, huyện, phường). TP cũng đã tiến hành tổng kết đánh giá kết quả sau 6 năm (2009-2016) thí điểm ở quy mô toàn TP. Đến nay trên cơ sở Điều 111 Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (năm 2019), đã tạo ra hành lang pháp lý cần thiết để triển khai mô hình CQĐT tại TPHCM, với một số nội dung theo tinh thần Đề án thí điềm mô hình CQĐT mà TP đã nghiên cứu từ nhiều năm qua.
Chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương
Lần đầu tiên trong hệ thống pháp chế XHCN nước ta đã hiến định khái niệm “chính quyền địa phương” tại Chương IX Hiến pháp 2013 và cụ thể hóa bằng Luật Chính quyền địa phương năm 2015. Điểm mới nổi bật của Hiến pháp 2013, theo Điều 111 là bên cạnh khái niệm “chính quyền địa phương” còn đưa thêm khái niệm “cấp chính quyền địa phương”, và quy định “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do luật định”.
Tuy nhiên, Luật Chính quyền địa phương đã quy định mọi đơn vị hành chính từ cấp tỉnh đến cấp xã (phường), kể cả đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt đều tổ chức HĐND và UBND, nên có thể hiểu đó là “cấp chính quyền địa phương”. Do đó, ngày 22-11-2019 Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, đã mở ra hướng cho phép ở đơn vị hành chính quận, phường không nhất thiết phải tổ chức thành “cấp chính quyền” tức phải có HĐND và UBND, mà có thể chỉ tổ chức UBND. Đây chính là cơ sở pháp lý của mô hình CQĐT TPHCM.
Để tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, Điều 111, Khoản 2 đã thiết lập cơ sở hiến định cho việc quy định cụ thể từng loại chính quyền phù hợp. Điều 112 Hiến pháp 2013 đã hiến định nguyên tắc phân quyền và ủy quyền giữa Trung ương và địa phương: Khoản 1, Điều 112 xác định 2 chức năng của chính quyền địa phương là thực thi hiến pháp và pháp luật trên địa bàn và quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; Khoản 2, Điều 112 xác định nguyên tắc phân quyền giữa Trung và địa phương và giữa mỗi cấp của địa phương; Khoản 3, Điều 112 xác định cơ chế phân cấp, ủy quyền với khái niệm “được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Các nội dung trên được cụ thể hóa từ Điều 11 đến Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Tuy nhiên các luật chuyên ngành khác liên quan đến chức năng quản lý nhà nước chưa quy định đầy đủ 3 cơ chế: phân quyền, phân cấp và ủy quyền, nên vẫn còn chồng chéo chức năng trong quản lý nhà nước giữa các cấp. Đây chính là sự bất cập về quản lý nhà nước, nhất là trong lĩnh vực quản lý đô thị.
| Xây dựng mô hình CQĐT TPHCM theo mục tiêu xuyên suốt: TPHCM - một siêu đô thị định hình theo hướng đa trung tâm, với chuỗi đô thị trải dài trên bán kính 50km trong Vùng đô thị TPHCM và giữ vững vai trò hạt nhân của Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam. |
Nền hành chính địa phương bao gồm 3 bộ phận cần được cải cách đồng bộ: thể chế hành chính, bộ máy tổ chức vận hành và đội ngũ công chức, viên chức. Mô hình CQĐT TPHCM là bước khởi đầu cải cách đồng bộ cả 3 nội dung trên. Hiện TPHCM triển khai 2 nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội là Đề án tổ chức CQĐT tại TP và Đề án thành lập TP Thủ Đức trực thuộc TPHCM. Thật ra, đây là 2 trong nhiều nội dung đã được nghiên cứu trong Đề án CQĐT trước đây, có cập nhật hóa tình hình theo quy định của pháp luật hiện hành (Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2019).
Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại việc không tổ chức HĐND ở cấp quận, phường, mới chỉ là bước đầu trong quá trình tổ chức mô hình CQĐT. Bởi lẽ, vấn đề cốt lõi trong mô hình CQĐT TPHCM là cơ chế phân cấp, phân quyền và ủy quyền giữa Chính phủ và chính quyền TP ít nhất trong 4 lĩnh vực quản lý nhà nước trên địa bàn, gồm quy hoạch, đầu tư xây dựng; tài chính-ngân sách; đất đai, môi trường và tổ chức bộ máy hành chính (các cơ quan hành chính địa phương - cán bộ - công chức địa phương). Do đó, song song với việc triển khai Nghị quyết về tổ chức CQĐT TPHCM cần tiến hành nghiên cứu cơ chế mở rộng việc phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ và chính quyền TP, nhằm tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐT.
Bên cạnh đó, việc triển khai Đề án thành lập TP Thủ Đức là cần thiết và phù hợp với chủ trương xây dựng đô thị sáng tạo phía Đông của TPHCM. Tuy nhiên, để bảo đảm sự thành công của đề án này cần quan tâm đến 3 việc:
(1) Quy hoạch lại tổng thể đô thị trên diện tích 211km2 theo hướng hiện đại, phù hợp với mục tiêu xây dựng đô thị thông minh, đô thị sáng tạo, để làm cơ sở xây dựng hệ thống giao thông công cộng kết nối và hướng mở ra cả Vùng đô thị TPHCM.
(2) Tổ chức sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức từ cấp TP (Thủ Đức) đến cấp phường theo hệ thống dọc thông suốt và tinh thông nghiệp vụ, đưa tiêu chuẩn chất lượng lên hàng đầu.
(3) Xây dựng cơ chế phân cấp, phân quyền mạnh cho CQĐT Thủ Đức, nhằm phát huy tính năng động sáng tạo của địa phương và giảm bớt công việc của các sở ngành TPHCM. Đặc biệt, cần xem việc tổ chức TP Thủ Đức là hình mẫu của mô hình CQĐT hiện đại.
Tóm lại, việc xây dựng mô hình CQĐT TPHCM cần quán xuyến mục tiêu xuyên suốt: TPHCM - một siêu đô thị định hình theo hướng đa trung tâm, với chuỗi đô thị trải dài trên bán kính 50km trong Vùng đô thị TPHCM và giữ vững vai trò hạt nhân của Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam. Mô hình CQĐT không phải là mục tiêu, mà là phương thức tổ chức quản lý để tạo động lực cho sự phát triển bền vững và nhất là nâng cao phúc lợi của cư dân đô thị trong quá trình đô thị hóa một cách tự giác. Do đó, sự đổi mới mô hình tổ chức CQĐT là một quá trình, có bước đi phù hợp, nhưng có mối quan hệ mang tính hệ thống của cả 3 bộ phận của nền hành chính địa phương.
